--安徽省青阳县的个案调查

　◎ 郁琴芳 袁立新

　　摘 要：农村税费改革不仅仅是一项经济措施，它对农村教育的影响也是深远的.本文以安徽青阳作为个案，采用点面结合的方式，研究农村税费改革对教师队伍的影响，并提出了相应的建设性建议。
　　关键词：税费改革 教育经费 教师工资、福利待遇 教师队伍稳定

　　前 言

　　一、 选题的目的和意义
教师队伍建设是影响农村教育发展的重要因素，同时它自身又会受到包括经济、政治、文化等社会各方面因素的深远影响。2000年，中国出台农村费改税政策，并且首先在部分省份开始试行。从理论上讲，农村费改税政策的贯彻实施，在减轻农民负担的同时，对农村教育会产生一定的影响。尤其是如果农村义务教育经费有限的话，则相应的教育人头费也会受到限制。显然，农村税费改革政策不应仅仅看作一项经济政策，它无疑是一个会对农村教育乃至农村教师队伍产生影响而不容忽视的重要因素。
在如上的理论思考下，考虑到安徽是一个农业大省，又是农村费改税试点地区，故笔者对安徽省青阳县进行了实地调查，真实描绘农村教师队伍现状，关注农村税费改革中教师队伍的生存状态，着重分析农村税费改革对教师队伍的影响是否如上述理论分析那样。本次调查力图从个案的角度关注农村税费改革下的教师队伍，发现问题，并从实际中寻求切实可行的解决方案。
　　二、 研究思路
（一）调查过程和研究方法
在2002年8月赴安徽青阳县进行暑期社会实践期间，我们带着事先准备好的调查问卷和访谈提纲，对这一问题开展了实际调查。本着严谨的治学态度，2003年1月我们又再次赴青阳县，获取更多的数据信息。从而在两次实证调查的基础上重点对这一问题进行了研究和分析。
本次研究主要采用文献法、访谈法、问卷调查法、内容分析法、比较法、统计分析法等六种方法。本着"点面结合"的原则，我们在县城走访了分管教育工作的副县长、县教育局人事科科长等人，以期获得"面"上的信息资料；在乡镇，随机走访了有代表性的完全中学一所、初级中学三所、完全小学一所、非完全小学（"教学点"）一所，对校长和教师分别发放校长卷和教师卷两类调查问卷，问卷内容主要涉及一所学校和该校教师的基本情况，同时对乡镇教办主任、校长、教导主任、总务主任、教师等人员进行访谈，以期了解"点"上的第一手资料。随后，对点面两方面的信息进行比较，了解两者信息是否有出入。
（二）研究背景
1．农村税费改革概况
2000年，中共中央国务院下达了关于进行农村税费改革试点工作的通知，安徽省是试点省份。正如朱镕基总理在《政府工作报告》中指出的，推行农村税费改革，是要从根本上减轻农民负担。它是以农村分配体制改革为切入点，以减轻农民负担为核心的改革。农村税费改革试点的主要内容有以下几个方面：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠税宰；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。
取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由政府负责安排。农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务，政府适当补助。取消在农村进行教育集资。中小学危房改造资金由财政预算安排。所有专门面向农民征收的行政事业性费、政府性基金和涉及农民的集资项目，要一律取消。
2．安徽省青阳县概况
青阳县地处长江中下游南岸，皖南山区北缘，是安徽省重点山区县之一，北接铜陵、合肥，南临太平湖、黄山，东连芜湖、马鞍山、南京等大中城市，闻名遐迩的佛教圣地九华山座落县境。全县国土总面积1180平方公里（包括九华山12.6平方公里），素有"六山一水二分田，一分道路和庄园"之称，是个山、丘、圩、畈并存的传统农业县。
全县辖10镇5乡，150个行政村，人口27.8万人。地理位置优越，区位优势明显，基础设施良好。地处黄山、太平湖、九华山旅游热线，318国道、103省道横穿东西、纵贯南北，乡乡通油路，村村通公路。
2000年全县实现国内生产总值9.9亿元，其中：第一产业2.98亿元，第二产业3.77亿元，第三产业3.15亿元。财政收入7096万元，人均GDP3587元，农民人均纯收入2206元。
3．调查对象的大致状况
从整体上来讲，我们随机走访了六所学校，具体情况为：六所学校分散在三个镇、一个乡，某镇某初级中学A，它是全县乡镇初级中学中办学较好的，初中升学率连续七年位于农村学校中的第一名；某镇的某初级中学B则是办学条件、办学质量都很一般的一所相当普通的初中；某乡某初级中学C办学质量也较好，和初级中学A同为该县十所初中达标学校；走访的某镇完全中学是该县办学质量最好的一所乡镇完全中学；走访的完全小学是与初级中学C在一个乡，为该乡的中心小学，而非完全小学，即当地所称的"教学点"是与初级中学B处于同一镇，是离镇街区最近的一个"教学点"。具体情况见下表：
表一：各学校基本情况表
学校 学生数（名） 教学班数（个） 专职教师数（名） 职工数（名）
初级中学A 789 15 52 6
初级中学B 530 11 41 1
初级中学C 458 10 43 2
完全中学 1200 22 80 11
教学点 71 3 4 0

　在走访过程中，对调查问卷作出回答的人员具体情况如下表所示：
表二：调查人员信息汇总
性别 学历 年龄 是否担任行政职务
男 女 本科 大专 中专 30岁以下 30-35 36-40 45-50 50岁以上 是 否
85% 15% 45% 50% 5% 15% 35% 25% 20% 5% 25% 75%
第一部分 调查结果与分析
通过调查和访谈，我们对青阳县教师队伍整体状况以及随机走访的六所学校的教师队伍状况有了较为详细的了解。
一、青阳县教育基本状况--"面"上的信息
1. 全县教育总体概览
据青阳县分管文教的副县长及教育局有关人员介绍，青阳县目前正在进一步深化教育改革，扩大高中教育规模，积极实施中小学危房改造工程，不断改善办学条件，提高办学效益。
2002年，全县共有完全小学64所，教学点57所，普通高中3所，初级中学20所，职业高中1所，教育部门办幼儿园2所；在校学生总数36258人，其中：小学19938人，初中8816人，高中4437人，职高466人；小学学龄人口入学率100.3%，初中学龄人口入学率99%；全县教职工2080人，其中专任教师1927人，小学、初中、高中教师学历达标率分别是98.04%、92.38%、72.69%；学校占地总面积为1083194平方米，校舍建筑总面积235204平方米，其中危房44779平方米，危房率为19%。
2. 全县教育历年状况
表三：普通教育学校历年基本状况
年份 学校数（所） 班数（个） 毕业生数 招生数 在校学生数 毕业班学生数 教职工数 专任教师
1999 186 - 11268 11018 37154 11141 2888 2293
2000 94 1080 10882 10822 36432 10865 2861 2064
2001 89 1073 7543 11218 35938 9641 2092 1945
2002 90 1069 11283 10701 36258 9465 2080 1927
注：普通教育学校包括幼儿园、小学、普通高中、普通初中、职业高中以及职业初中
上表中的一些数据强有力地证明了2000年的安徽省税费改革试点是一个对教育产生极大影响的改革实践。如改革实施的当年，全县的普通教育学校总数就从1999年的186所缩减到94所，在改革实施后的第二年又减到了89所。这其中，高中学校不变，初中仅仅在2000年缩减了2所，而小学则是缩水最大的部分，从1999年的157所减为2000年的67所，减幅达42.7%。由于农村实施税费改革，要求教育领域相应优化配置资源，搞好学校的布局调整。因此全县众多完全小学撤并，在重新规划的基础上设立了许多教学点。全县教职工总数在2000年到2001年期间在数量上也迅速减少，或多或少与上述原因有关。
3．全县教师队伍整体状况

上图中的"其他"是指由教育经费开支工资的退、离休教师以及县教委人员

　
　　二、随机走访的六所学校教师队伍状况--"点"上的信息
1. 各学校教师队伍总体概况
这六所学校教师队伍的学历和年龄状况如下所示：
表四：教师学历结构情况表（%）
学校 研究生 本科生 大专生 中专生 民办教师
初级中学A 0 34.62 65.38 0 0
初级中学B 0 31.71 63.41 2.44 0
初级中学C 0 16.28 69.77 13.95 0
完全中学 0 50.00 50.00 0 0
教学点 0 0 0 100.00 0

　表五：教师年龄结构情况表（%）
学校 25岁及以下 26岁到35岁 36岁到50岁 51岁及以上
初级中学A 5.77 57.69 28.85 7.69
初级中学B 0 63.41 31.71 4.88
初级中学C 0 41.86 51.16 6.98
完全中学 6.25 18.75 66.25 8.75
教学点 0 0 100.00 0

　上述五所学校，尽管是随机走访，但学校各异，有办学质量较高的学校，也有办学极差的非完全小学。
这些学校的教师状况从量的规定性上说（见表一），师生比分别为1∶14、1∶13、1∶10、1∶13和1∶18。值得关注的是，教学点的师生比达到了1∶18，全校仅有4名教师，其中一人要身兼校长一职，另一人则要管理学校的总务等事务。在这样的条件下，教师面临着教学任务重，教学条件艰苦的双重困难，因此教师们都不愿意在山区等教学点任教。该教学点的4位教师都已过不惑之年，学历水平仅为中专。当地镇教委主任说教学点师资力量薄弱，令人堪忧。
根据对县教育局人事科有关人员的了解，目前青阳县一直使用的小学和初中教师编制是1∶3.3（即一个班级配备3.3个教师），而普通高中与省重点高中的编制分别是1∶3.8和1∶4（即一个班级配备3.8个教师、4个教师）。从全县范围看，基本而言按班级配备教师，这样的编制从教师数量上说既不超编也不缺编，基本保持稳定。拿这样的标准来衡量这五所学校，我们不难发现，三所初级中学稍稍超编，而完全中学和教学点则是缺编状况，尤其是教学点属于严重缺编的情况。
从质的规定性上说，五所学校教师队伍也存在一定的共性。在学历层次上，教师以大专学历为主（五所学校都超过了50%），辅之以本科学历，中专生极少。在年龄结构上，多集中在26-50岁之间这一段，其中又以26-35岁的居多。

　2. 教师对于相关问题的看法
第一类：
￠ "教师的工资及福利待遇如何？"（校长答）
5位校长在问卷中对于这一问题的回答，除完全中学的校长回答"较好"外，三位校长认为"较差"，一位认为"还可以"，认为"较差"的比例占到了60%。

　￠ "您学校近两年是否有过拖欠教师工资的现象？" "如果学校拖欠教师工资，您还愿意继续从事教师职业吗？"
教师们在对前一个问题的回答中，认为他们所在的学校"经常有"拖欠教师工资的占调查总人数的14%，认为"偶尔有"的占47%，其余的认为学校"从没有"过。"经常有"和"偶尔有"拖欠工资的比重两者之和超过一半。
后一个问题是对前一个问题的追问，对于它的问答，教师们表示如果学校拖欠教师工资，还"愿意"继续从事教师职业的占40%，54%的教师对于这一现象"有待考虑"，只有7%的教师明确表示"不愿意"。

　第二类：
￠ "教师参加进修和培训的机会如何？"（校长答）
对于这一问题，5位校长的分歧比较大。两位校长认为机会"较多"，另两位校长则认为机会"较少"，一位认为"还可以"。认为"较多"的两位校长是办学质量较好的学校的校长。

　￠ "您学校专任教师一周上几节课？"
对于这一问题，教师的回答因校而异。回答的差异很大，范围从7节课到36节课不等。教师每周基本上以上12-14节正式课的居多，但有的科目的专任教师必须承担一周上24节课的重任，如果再加上早晚自习，就会出现一周36节课。

　￠ "您认为您的教学工作量如何？"
由此教师在上一题的基础上，对教学工作量发表了自己的看法。20%的教师认为自己的教学工作量"大"，67%的教师认为"还可以"，认为教学工作量"不大"的仅占13%。这与上一题所调查出的信息基本相似，教师工作量"大"的教师一周所带的课均在15节以上，教学任务繁重。

　￠ "学校给您机会继续学习吗？"
在学校给予的继续学习的机会上，只有7%的教师认为"机会较多"，有34%的教师认为"机会不多"，其余部分则是取折中态度，都认为"还可以"。值得注意的是，认为"机会较多"的教师是学校领导的后备力量，年轻、学历高，带课不多。

　￠ "您自己现在有时间继续学习吗？"
在教师自己可供支配的继续学习时间上，与上一问题相似，只有7%的教师认为"时间较多"，明确表示"时间不多"的教师占到了27%，有超过60%的教师认为"还可以"。表示"时间较多"的教师一周所上的课明显比其他教师要少。

　分析：
这两类问题能大致反映出当地教师的待遇状况。教师待遇主要包括教师的工资待遇和福利待遇。教师工资的如期发放是教师待遇得以实现的最重要方面。确保农村中小学教师工资发放是县政府责任。从个别访谈中了解到，在教师工资上划县后，县政府在这方面做的较好，宁可拖欠乡镇政府公务员工资，也不拖欠教师工资，教师工资基本上都是按月发放的。但正如前述调查数据表明，个别地方的个别学校还是常有拖欠教师工资的现象出现。
关于教师的福利待遇方面，除基本工资外，国务院规定的教师享有的误餐补贴（每月123元）以及其他30元补助，县里没有做统一规定，由各乡镇根据各自的财政对教师进行发放。因此，在这一点上各个学校的差异非常大。如果所在乡镇财政状况良好，学校办学质量较高，则该学校的教师此项福利相对较好。据某校总务老师介绍，去年，误餐补贴一般而言是以奖金、出差补贴的名义发给教师，但并不一定足量。因而，有的教师就有可能没有，拿到的教师在量上也有差异。至于教师普遍认为的福利--参加进修和培训以继续提高自己的机会也是参差不齐，就算是机会较多的学校也不是学校完全掏钱供教师进行正规的培训和进修。目前影响农村教师继续在职或脱岗接受正规培训、提高自身素质的因素一方面是经费限制，另一方面则是农村学校教师目前教学任务不轻，少有多余的时间来学习充电。因此，学校效益较差、教师教学任务繁重的学校里，教师鲜有进行正规培训和进修的机会。
教师的工资待遇和福利待遇状况直接会影响到教师队伍的稳定。如果教师待遇不好，特别是基本工资无法得以保障的话，这些不利因素很大程度上会导致教师人心不稳。在调查中，54%的教师表示如果学校拖欠教师工资，对继续从事教师职业 "有待考虑"，甚至有7%的教师明确表示"不愿意"再从事教师职业。虽然农村教师离县城较远，不大可能放弃教师这一稳定职业，但从他们的选择中不难看出，他们还是对基本工资能否落实有自己想法。从走访的学校来看，各个学校都有正常的教师流动。一般而言，主要有两种途径：一是教师流动到县城学校或外省市学校；二是教师考取高一层次学校继续求学而离开学校。

　第三类：
￠ "您学校有没有专职的计算机教师？"（校长答）
5所学校中只有完全中学的校长表示学校里有专职的计算机教师，而另外4所学校则没有这方面的专职教师。一些较差的学校教学设施非常差，连计算机都没有配备，更不用说是专职教师了。 ￠ "学校在开设新的'研究性学习'等课程师资方面有无困难？"（校长答）
在对这个问题的回答上，校长们达成了一致，100%的认为"困难较大"。他们都认为学校现有的教师从数量上说勉勉强强能够维持传统课程的教学；从素质上说他们还不具备开设"研究性学习"等创新课程的能力。

　￠ "根据学校实际情况，您要不要增加教师以充实教师队伍？"（校长答）
校长对这一问题的回答呈现出截然相反的态度。3位校长认为他们的学校"需要"增加教师以充实教师队伍，另外两位校长则认为"不需要"。

　￠ "您认为学校的师资队伍状况如何？"
教师们以他们的视角也对自己所在学校的师资队伍状况发表了看法。27%的教师认为学校里的师资"短缺"，认为"尚可"的教师占53%，认为"充足"的占14%，认为"有些过剩"的仅仅占6%。

　分析：
这一类问题基本能反映出学校对吸纳及引进教师的态度。对于是否需要新增教师来充实教师队伍的问题，无论校长是回答需要还是不需要，其背后的原因都不很简单的。通过对校长和教师们的访谈，了解到需要的理由基本上以下几种：学校现有的教师已经不能满足现有日常教学的需要；或是尽管现有教师尚能维持日常教学，但教师工作量很大，教学任务繁重，不利于教学质量的提高；或者从学校教师队伍的年龄、学历、科目等结构出发，考虑到新的课程设置，优化教师队伍结构。但能够考虑到最后一种因素的农村学校领导不多。
与之相对的不需要的理由则是以下几种：学校现有的教师已经能够满足学校日常教学需要，甚至有些过剩（如教师反映的情况）；学校节约开支不需要聘用专职教师，比如计算机教师等，学校也不打算开设"研究性学习"等新课程；多增加一名教师就等于学校又多了一个时常需要开支的地方。

　第四类：
￠ "农村的税费改革对学校经费使用的影响如何？"（校长、教师答）
在校长对于这一问题的回答中，一位校长认为农村的税费改革对学校经费使用有"严重影响"，两位校长认为有"一些影响"，其余的认为"基本上没有影响"。
而在教师中有高达87%的人认为有"一些影响"，其余的认为"基本上没有影响"。

　￠ "您认为您所在学校目前的办学经费是否充足？"
高达80%的教师认为自己所在的学校目前的办学经费"严重不足"，20%的教师认为"还可以"，没有一人认为经费"充足"的。

　分析：
之所以对校长和教师询问了上述问题，是由于存在着农村税费改革影响教育经费投入、教育经费投入影响教师队伍这样一条连锁效应。农村税费改革影响最大的是义务教育阶段。在调查中，义务教育阶段的教师（100%）认为，学校目前的办学经费不足。这可以从另一个中侧面得到印证：两所初级中学都已经近5年没有搞过学校基建了。
青阳县位于安徽池州地区，在实行了在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的义务教育体制之后，对该县义务教育的发展和经费投入负有主要责任的是县政府。由于国家基本上对义务教育是零投入，而县每年的财政是相当有限的。安徽省又实行费改税政策，切实减轻农民负担，对义务教育阶段的学生只收70元的杂费，而完全不收学费，其他如参考用书费都不能收，对家庭非常贫困的学生还要适当减免杂费。因此，乡镇的初级中学在得不到县财政的拨款的情况下，又不能收原有的教育附加费，仅仅只能靠收取学生的杂费来办学。
目前，农村的义务教育办学相当艰难。这样一来，势必影响到教师队伍。首当其冲的就是教师的福利待遇得不到很好地落实，进而影响教师献身教育事业的奉献精神。由此凸现教师队伍的不稳定问题，严重的导致教师资源的流失。
而普通高中由于是县财政直接拨款，同时又可以收取适当的学费（走访的某完全中学收400元学费）、收议价生（每人2400元），因此办学经费的条件比义务教育阶段的学校好很多。所以，完全中学的教师工资及福利待遇自然是水涨船高，相对较好。
第二部分 问题与建议
从一定意义上来讲，农村税费改革对于我国的农村义务教育而言，既是一种历史性挑战，又是一次难得的发展机遇。对于教师队伍也不例外，因此我们在发现问题的同时提出以下一些政策性建议：
问题一：
农村教育，特别是义务教育已经对农村税费改革产生一系列连锁的不良反应。教师队伍的不稳定是其不良反应之一。
建议一：
实行税费改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。
农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资被取消，现行农村义务教育投入体制将发生重大变化。进行农村税费改革后，县乡镇财力都有较大幅度的下降。如果没有足够的转移支付，税费改革后义务教育费用不足的矛盾会更加突出，教师工资的发放将更趋困难，而农村新建、扩建校舍和学校危房改造以及学校正常运转所需要的公用经费将更无法保障。税费改革后，应按税费改革前的基数，从税费改革后新的农业税中切出一定的比例，专门用于教育。
问题二：
税费改革后，尽管从中央到地方已经明确了确保农村中小学教师工资发放是县政府的责任。但从青阳县的实际情况来看，虽然县政府有时宁可拖欠乡镇政府公务员的工资，也要想办法发放教师工资。但在个别地方的个别学校还是常有拖欠教师工资的现象出现。这种情况在其他更为贫困、县政府财政能力薄弱的地区，很能更为严重。
建议二：
农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。
在世界各国，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这些年来，中央财政在农村义务教育方面欠账较多，农村义务教育的发展更是举步维艰，中央财政该从重从大对农村义务教育投入。县政府在统管的同时，不仅要确保教师工资的如期发放，坚决杜绝拖欠教师工资，而且要制定各种措施和政策激励教师，鼓励教师继续进修和培训。
问题三：
保证教师工资发放的前提是实行教师资格制度，核定教师编制。由于青阳县的实际状况，在小学布局调整中将原有的一村一小学进行了重新规划，精简村小的同时在部分集中原有村小基础上建立只有1--3年级的教学点。这样的教学点一般是3名教师，学生人数较多时实行部分的复式教学，教师人数少且工作量相当大。如果按原有的以班配教师来核定教师编制的话，教学点的教师人数少的状况不能得到解决。
建议三：
在教育经费投入有限情况下，根据新的课程改革标准和实际课时量重新核定教师编制定额。
有关部门在制定教师编制时，要充分考虑到人口相当分散的地区，不搞一刀切，而是因地制宜制定不同的政策。就目前教师编制标准，对于高中学校而言，由于近几年连年扩招，师资严重不足；而学校招聘教师必须通过县人事局，由于多一个教师就会多一笔财政支出，所以学校年年增加教师的要求都未能得到满足。
由于教师编制要适应现代教育发展要求，中组部、教育部要颁布新的教师编制，即按学生数来额定教师的编制：初中1∶18、高中1∶13。这样一来，目前教师人数肯定大大超编。而实际上，农村学校不仅开设新课程的专职教师没有，而且较多的教学点的存在，用这样的编制实际上是造成了教师超编与缺编的矛盾。
【本文系大夏杯获奖论文】

　　作者简介：郁琴芳，女，1978年生，江苏金坛人，教育管理学系2001级硕士研究生，研究方向为教育政策、学校管理，师从吴志宏教授。
袁立新，男，1967年生，安徽青阳人，哲学系2002级硕士研究生，研究方向为中国文化建设，师从杨国荣教授。

（责任编辑：孟钟捷）