◎ 马祖琦 刘君德

　　摘 要：文章在相关概念辨析以及对政府职能定位的理论进展进行回顾与展望的基础之上，以纽约、巴黎、东京、伦敦等世界著名大城市为例，分析了国外大城市区级行政区划的基本特征，随后以区级政区为重点研究对象，着重对大城市内部政府间关系和职能分工进行了较为详尽的探讨，并根据区级政区在城市管理中的地位与职能定位，将国外大城市管理归纳为三种模式，即"强市弱区"的纽约和巴黎模式、"多头分散"的伦敦模式、"都市一体化管理，区级政区相对分权"的东京模式，最后就国外大城市区级政区行政管理体制改革的实践进行了思考与经验总结，以期对推动我国大城市两级政府、三级管理模式的顺利实施和进一步深化有所裨益。
　　关键词：区级政府；纽约；巴黎；伦敦；东京；职能定位

　
一、引言
    20世纪90年代以来，以上海为首的大城市纷纷进行了以"两级政府、三级管理"为核心特征的行政管理体制改革，在取得了一系列巨大成绩的同时，也暴露出不少问题。例如，区级政府的职能定位不甚明晰，特别是市-区权力分配关系难以处理，导致区级政府在收权与放权中摇摆不定。如何在保持城市发展的统一性的同时照顾到市辖区发展的特殊性，既要维护城市政府的权威性、又要激发区级政府的积极性等许多问题还未得到较好的解决，需要认真地加以反思与创新。因此，吸收国外城市管理体制改革的优秀成果，总结、借鉴其经验与教训也就显得极为必要。当然，中外行政区划体制有着显著的差别[1]，本文从政府间关系、城市管理以及区级政区的职能定位等层面，对国外大城市区级政区的行政管理体制进行研究、总结与对比，以期对推动我国大城市"两级政府、三级管理"模式的顺利实施和进一步深化有所裨益。
二、相关概念的说明
    1、区级政区和区级政府
    区级政区是相对于大城市市级政区来讲的，是指基于维护城市正常运转、便于城市管理、满足城市居民工作生活需要等考虑，而在城市市级行政区域内部划分的基本管理与服务单元，区级政区在层次上要比市级政区低一个级别。与之对应，区级政区的行政执行机关称为区级政府。一般来讲，地方政府可以分为三类：①对辖区内居民承担直接服务与管理的基层行政单位；②直接接受中央政府监督、领导的地方最高行政单位；③介于上述两者之间的中间层次地方政治单位。按照上述理解，国内外大城市市级政府及其辖区政府大致可以分别归入第三类和第一类。
    2、城市功能与城市职能
    城市功能与城市职能有着密切的联系[2]。城市功能的正常发挥离不开城市职能的配套服务与协调，反过来，城市功能决定着城市的职能定位，进而影响着城市职能的演变。城市功能指的是城市在国家和区域的经济、政治、文化生活中所担负的任务和所起的作用。而城市职能是指城市政府所应负的责任和作用。两者不能加以混淆。
三、城市政府的职能定位及其理论进展
    1、关于地方政府的职能定位
    关于地方政府的职能定位一直是一个较为棘手的问题。美国学者曾经提出了"政治、行政二元论"，认为两者之间存在重大差别 [3]、[4]。有学者据此对美国各级政府的职能进行了总结，即：美国联邦一级政府主要进行公共决策，是政治至上的，而地方一级主要负责公共管理，是行政至上的，州政府则介于两者之间[5]。
    一般来讲，作为基层地方政府，大城市市级政府主要处理涉及整个市级政区的事务，区级政府的职能范围则仅限于市辖区内部，负责处理与居民直接相关的细微事项，因而更加贴近城市居民的日常生活。东京就是一个典型的例子。根据日本地方自治法，国家和各级地方有明确的职能分工[6]。以社会资本领域为例，都道府县负责国道、都道府县道、一级与二级河流、港湾的管理并且拥有都市计划的决策权，而市町村政府负责市町村道、准用河流、下水道以及都市计划事业的管理。上述划分可以作为对大城市市级政府与区级政府职能定位的基本导向。
    2、关于政府职能定位的理论进展
    20世纪中后期以来，世界各国政府的改革步伐加速，进行了许多有益的探索，取得了一系列宝贵经验，随之出现了一些新的思潮和流派，例如公共选择、新公共行政、新公共管理、新联邦主义、后官僚主义、新贫民主义等诸多理论。尤其以公共选择、新公共管理和治理等理论对政府职能转变的影响最大。在这些理论影响下，城市管理和政府职能导向出现了一些新的趋势[7]、[8]、[9]：国际化、市场化、企业化、分权化、虚拟化、法制化、社会化、信息化。
    特别需要指出的是，美国的奥斯本（David.Osborne）和盖布勒（Ted.Gaebler）等学者还提出了用企业家精神来改革（重塑）政府的观点。对政府改革和职能定位进行了总结，提出了十条原则[10]，分别是：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；④有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客需要，而不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。此外，B.盖伊.彼德斯（B.Guy.Peters）也对西方发达国家在城市治理和政府职能转变的改革与实践过程，进行了深入考察和高度概括，将政府治理归结为四种模式[11]：①市场式政府。②参与式政府。③弹性化政府。④解制型政府。
四、国外大城市区级政区行政区划基本特征分析
    1、各层行政区划单元法律地位平等
    国外大城市各级行政区划单元的法律地位是平等的，而与规模大小和职能强弱无关，相互之间是指导而非领导关系。因此，相对来说，区级政府行使相关职能的独立性较强，较少受到市级政府的干预。
    2、区级政区名称各异，管辖幅度大小不一,职能分工各有侧重
    国别不同，大城市内部的行政区划体制以及各级政区的名称各异。例如，上海市实行的是"市-市辖区-街道""两级政府、三级管理"体制。而美国纽约实行的是"市（city）-行政区（borough）-基层社区单元（community district）"的城市行政区划模式，日本东京实行的是"都（to）-特别区（ku 或ward)、市町村(city， town and village)-地域中心"的区划模式。
    而且，由于政治制度、行政管理体制不同，各国大城市区级政区的管辖幅度、机构设置、职能定位等也不尽相同。表1反映了纽约、东京、伦敦等国内外大城市各级行政区划单元的名称、数量与人口规模对比。
    
    表1 中外大城市行政区划单元比较
    东京 各层级政区名称 都 特别区、市町村 地域中心
     管辖幅度（个） -- 分别为23、39个 15①
     平均规模（万人） 1217（2001年） 分别为35.6、10.2 2①
    纽约 各层级政区名称 市 行政区 社区
     管辖幅度（个） -- 5 59
     平均规模（万人） 800.8（2000年） 160.2 13.6
    上海 各层级政区名称 市 市辖区 街道
     管辖幅度（个） -- 19（含崇明县） 101
     平均规模（万人） 1327.1（2001年） 69.8 13.1
    巴黎 各层级政区名称 市 行政区 --
     管辖幅度（个） -- 20 --
     平均规模（万人） 211.6（1999年） 10.58 --
    伦敦 各层级政区名称 市 都会自治区② --
     管辖幅度（个） -- 33 --
     平均规模（万人） 741.1（2001年） 24.7 --
    注释①：东京都地域中心的个数和规模是以中野区为例，见参考文献[12]；②：英国伦敦"borough"的译名引自《大美百科全书》编辑部，大美百科全书，外文出版社，1994。③：巴黎为1999年数据，纽约为2000年数据，上海、东京、伦敦为2001年数据。
    3、区级政府职能呈现双重属性
    区级政区处于城市管理的中间层面，是联结城市市级政区和基层政区的一级重要的行政区划单元，地位具有双重特征。对上要服从市级政府的领导，对下统管着本区地方事务。
五、国外大城市的政府间关系与区级政府的职能定位
    根据国外大城市市-区职能分工和力量的强弱对比，可以把国外大城市的行政管理体制划分为以下类型：
    1、"强市弱区"的纽约和巴黎"市-行政区"管理模式
    美国是联邦制国家，地方自治意识浓厚。在城市的管理方面，各级政府部门之间形成了一套较为完善和有效的制衡机制。从城市政府部门的职能分工来看，纽约市级政府职能涵盖领域相当宽广，市长以下设有5个负责分管经济发展和建设、城市运营、政策制定、行政、法律事务等各个领域的副市长。与此相应，各个区级政区的区长（borough president）仅负责领导行政区委员会（borough board）和社区委员会(community board)。以纽约市布鲁克林区为例，区长的职责主要可以归结为三点[13]：一是财政预算管理权。二是建设审批权。三是社区规划审批权。此外，社区委员会有权对土地利用申请 (包括功能分区的改变、特殊许可证、城市更新区等申请 )、市属财产的获得和处置及主要社区设施布点等问题进行评议，并投票表决[14]。
    可见，与市级政府相比，纽约区级政府的权能较小，更多地是承担本区利益的表达者和市级政府与基层社区的中介者的职能，在许多方面要受到上级政府和基层社区的制衡。
    需要注意的是，区级政区职能之所以能够相对弱化，一个不容忽视的因素就是特别区承担了大量服务性职能。纽约还存在为数众多的特别区，行使着单一职能，在机构设置和财政来源方面相对独立于政府各职能部门，有自己的征税权。图1分别显示了纽约市行政区与各类特别功能区的划分。
    与纽约一样，巴黎实行的也是强市弱区的管理模式，巴黎全市分为20个区，每个区设置有区议会和区长，但是大多数权力掌握在市长手中[15]，这里不再赘述。需要指出的是，"强市弱区"并不意味着城市政府干预领域的过宽过滥，而是在政府职能有限的前提之下，为了实现大城市的统一管理，把相应职权上收，相对集中于市级部门。所以，强市弱区是相对意义上的强弱，从全市来看，城市政府职能的覆盖范围还是较为有限的。
    
    2、"多头分散"的伦敦"市-都市自治区"管理模式
    伦敦的政府组织的演变一波三折，先后经历了分散、统一、分散、再统一四个阶段。①市-区对抗阶段。100多年以前，英国有了第一个由选举产生的城市政府--"伦敦郡议会"，但是与之抗衡的另外28个地方议会也随即建立[16]。②统一管理阶段。"大伦敦议会"于1965年成立，先前的都市自治市被重组为32个伦敦区。在随后的21年里，伦敦市一直保持的是"大伦敦议会--自治区议会"的双层政府管理模式。③多头分散阶段。1986年，大伦敦议会被英国中央政府废除，伦敦的管理与运行陷入无序状态。表现在管理主体的多元化、城市规划难以有效统一以及中央政府对区级政府利益的蚕食等方面。从城市规划来看，由于伦敦城市规划过于零乱，大伦敦发展规划对33个区级政区的地方规划约束力不足，最终导致各区演变为独立的小王国。④重新整合阶段。1997年，城市管理体制改革的时机成熟，工党在其施政纲领中决定采取公民投票表决的办法重新引入由民主选举产生的富有战略意义的伦敦管理局，于2000年5月通过选举产生了"大伦敦管理局"。大伦敦管理局的成员由市长和议会组成，两者有着明确的分工。前者行使行政权力，议会则掌握审查权。具体来讲，市长负责空气质量、生物多样性、文化和旅游、经济发展、交通、废物处理等战略规划的编制，还负责空间战略发展规划等，以确保从整体上构建土地利用的基本框架。区级政府则主要承担着本区的日常事务，具体包括：教育、社会服务（儿童保护、日常护理和家政服务等）、住宅建设、公路维护、区域规划、街道清扫和垃圾处理、文化和休闲产业（图书馆）等[17]。
    3、"都市一体化管理，区级政区相对分权"的东京"都-区、市町村"管理模式
    受单一制体制影响，东京都实行的是一元化的管理体制，即特别区和市町村的职能有限，在许多方面仍然受到都政府强有力地制约。例如，都有权以条例就特别区的事务作出必要的规定，提出必要的意见和劝告，并且控制着特别区行政经费的来源。同时，市町村在处理本地事务时不得违反都制定的条例，并接受都对其行政指导和监督。这种一元化的城市管理模式在很大程度上维护了城市市级政府的权威性，有利于全市的统一、协调发展。
    
    图2反映了东京都-区以及都-市町村两级政区之间职能分工格局及其变动态势。其中，都政府负责处理涉及整个市级政区的事务，主要包括广域事务、协调事务、以及不适合于区、市町村承担的事务；区、市町村政府的职能范围则仅限于市辖区内部，负责处理与居民直接相关的细微事项，如中小学的设置与管理、自来水和下水道的设置、消防、国民健康保险、征收居民税[18]，因而更加贴近城市居民的日常生活。随着东京都制度的数次变革和地方自治法的修正，都-区、市町村之间的职能分工相应调整，各区级政区的自治权利有所扩大，担负职能有所扩张。1998年5月8日，日本通过并颁布了"地方政府部分改革法案"，通过强化都内23个区的财政自主权来提高其独立性和自治能力，该法案确立了区作为基本地方公共实体的地位[19]。原来由区级政府承担的供水、排水和消防等服务性职能和相应财权被上收至都政府。而与居民联系密切相关的事务(例如，污水处理)的管辖权则被尽可能地转移到区。
    可见，东京采取的是高度集权下的有限分权方式，即使区和市町村职能有所扩张，也仅限于一些无关紧要的方面，一元化管理体制的固有模式尚未有实质性突破。
六、国外大城市区级行政管理体制演变的经验借鉴与启示
    1、借鉴国内外先进理念和经验，转变政府职能，构建有限权能政府。
    保持政府职能的有限性是当今国外城市政府改革的基本取向。国外城市两级政府的管理职能均较为有限，城市政府直接控制的领域仅限于维护社会秩序、提高日常生活服务水平、发展文化教育事业、和公益事业以及一些行政性事务，而较少干预经济活动。政府更多的是充当城市公共物品的提供者和调节者，而非社会经济的主导者。因此要充分顺应政府职能定位的市场化、企业化、分权化、法制化等导向，构建有限权能政府。
    2、综合运用行政、法律、财政手段，合理调节政府间关系。
    有学者指出，我国政府间关系存在"放-乱-收-死"恶性循环存在的关键不在于集权与放权本身，而在于中央与地方关系之间缺乏合理的制约机制和制约形式[20]。国外政府那种基于法律和经济手段，而非基于行政命令的合理的权力制约，不仅能保证社会发展的协调，而且能充分调动地方的积极性，实现城市的一体化管理。
    3、以机构改革和政府职能转变为依托，尝试行政区与服务区的分离的城市管理新模式。
    现行管理体制下，服务区被强行嵌套并附着于行政区之上，与行政区相互重叠，进而强化了区级政区的利益主体地位，造成政府行为的扭曲与膨胀，行政区经济得以强化也就成为必然。因此，要以政府职能转变为依托，逐步释放可以市场化的职能，积极尝试探索行政区与服务区的分离的城市管理新模式，因地制宜，按照所提供职能的特点重新组织与划分服务区（警务区、学校区、保健区等）。美国设置特别功能区的经验尤其值得借鉴。
    4、科学界定市、区两级政府职能，在确保城市发展的统一性的基础上，尽可能多地给予地方自治权利，最大限度地激发区级政区的活力，实现城市的一体化管理地方自治并存。
    综观国外著名大城市的管理体制改革进程，市级政府在对待区级政府的扩权问题上面，一直保持着较为谨慎的态度，维护城市发展的统一性和市级政府的权威地位的思想始终没有动摇。而与之相比，我国大城市两级政府之间的关系则显得有些飘忽不定，收权与放权的随意性过强，政府间关系波动过于频繁，进而暴露、衍生出许多严重问题。但是我们不能简单地因为城市管理中出现的种种问题而对两级政府、三级管理体制改革盲目地加以否定，关键是掌握好市-区职能分工的"度"。应在确保城市统一管理的基础上，尽可能多地激发区级政区的活力，努力作到"控而不死、活而不乱"。当然，由于城市管理的复杂性，市级政府与区级政府职能界定的深度还有待于进一步研究。（由于篇幅所限，本文有所删改）
　　参考书目：
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[15]http://www.infoplease.com；
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[17]http://www.alg.gov.uk.
[18]冯春萍.国际大都市行政区划组织与管理模式[J].研究报告.1998年.
[19]http: //www.metro.tokyo.jp.
[20]林尚立.国内政府间关系[M].浙江人民出版社1998年版.

　　作者简介：马祖琦，男，华东师范大学人文地理学专业2001级博士研究生，研究方向为城市与区域发展。

（责任编辑：朱晓明、朱莉莉）